Уполномоченный по правам человека: защита взрослых и детей в Казахстане 15 Ноября 2018 в 13:51 3916
Омбудсмен — гражданское или должностное лицо, на которое возлагаются функции контроля соблюдения справедливости и интересов определённых гражданских групп в деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц. 

Официальные названия должности в разных странах различаются. В Казахстане омбудсмен — уполномоченный по правам человек. С 2007 года эту должность занимает Аскар Шакиров

Уполномоченный по правам человека в Республике Казахстан не наделен правом изменять решения государственных органов, он может только концентрировать внимание на тех требованиях, которые выдвигаются в жалобах, убеждать государственные органы изменить их прежние решения. 

Омбудсмен лишь информирует об ошибках, пробелах, различного рода нарушениях, но не решает вопросы по существу. Он напоминает администрации об обязанностях перед членами общества, испытывающими дискомфорт при общении с административными органами. Омбудсмен лишен государственно-властных полномочий и не может самостоятельно восстановить попранные права человека и гражданина. Следовательно, восстановить положение заявителя может только аппарат исполнительной власти, либо Парламент, если это касается несовершенства зако­нодательный актов. 

Если обращение к органам исполнительной власти неэффективно, Уполномоченный по правам человека вносит соответствующую информацию в отчет, направляемый Президенту и Парламенту Республики Казахстан.

Согласно пункту 25 Положения об Уполномоченном по правам человека, по результатам проверки обращений омбудсмен вправе направить должностному лицу, действиями (бездействием) которого нарушены права и свободы заявителя, рекомендации относительно мер, которые надлежит принять для восстановления нарушенных прав. 

История создания института Омбудсмена в Казахстане 

Создание учреждения Омбудсмена в Казахстане явилось плодом многолетних продолжительных усилий по поощрению данного института, освещению его роли и международной практики, выявлению положительного воздействия на ситуацию с правами человека и изучению мирового опыта. 

Особая роль в создании Института сыграли международные организации, такие как Программа Развития ООН, Управление Верховного Комиссара ООН по правам человека, Организация по Безопасности и Сотрудничеству в Европе и других, которые целенаправленно предпринимали все необходимые шаги для выработки законодательства об Омбудсмене в соответствии с международными стандартами и в первую очередь Парижскими Принципами о статусе национальных учреждений.

Идея создания нового учреждения была поднята еще в 1995 году. Тогда группа казахстанских официальных лиц участвовала в семинаре в Женеве. Эта группа в ходе переговоров в управлении Верховного Комиссара ООН по правам человека впервые подняла вопрос о возможности создания в Республике Казахстан института Омбудсмена. Однако тогда предстояла задача конкретизировать и наполнить эту идею содержанием. 

В 1997 году когда стали вырисовываться контуры планомерных действий по поощрению данного института в Казахстане. Ключевую роль в данном процессе играли Комиссия по правам человека при Президенте РК и Программа Развития ООН. Именно эти две организации, работая в тесном сотрудничестве, явились катализатором всего процесса. 
В 1997 году были проведены обсуждения и круглые столы, рекомендовавшие создание национального учреждения по правам человека в Казахстане. В том же году был подготовлен совместный проект Программы Развития ООН и Комиссии по правам человека при Президенте РК, направленный на укрепление потенциала Комиссии и содействие в деле развития национального учреждения по правам человека в Казахстане. 

Разработанный проект был всесторонне анализирован и после согласования подписан в 1998 году со стороны Правительства Республики Казахстан, ПРООН и Комиссии.

Начиная с 1998 года в рамках проекта были организованы международные конференции и семинары, миссии международных экспертов и наблюдателей, создавались совместные рабочие группы с представителями международных организаций и правительства и парламента Казахстана, а также с вовлечением НПО.

Так, в июне 1998 года в Астане была проведена международная конференция по тематике прав человека. В сентябре 1999 года такая же представительная международная конференция в стенах Парламента РК обсудила перспективы создания нового института в Казахстане. Ряд высокопоставленных должностных лиц государства предложили серьезно рассмотреть вопрос создания нового учреждения с учетом национальной специфики Казахстана. 

В ноябре 1999 года в Алматы состоялась международная конференция, посвященная национальным учреждениям по правам человека. В декабре этого же года спикер Сената Парламента РК призвал к созданию института Омбудсмена на круглом столе в Парламенте, посвященного годовщине Всеобщей Декларации прав человека.

По итогу этих мероприятий, собравших высших должностных лиц государства и руководителей международных организаций, а также руководителей и представителей зарубежных учреждений по правам человека, сложилось общее понимание необходимости нового института в Казахстане. Этому способствовал и целый ряд других мероприятий в последующие годы, включая конференции, семинары, регулярные миссии международных экспертов и консультантов, а также работу Программы Развития ООН и Комиссии по правам человека при Президенте РК.

В феврале 2000 года распоряжением Руководителя Администрации Президента РК Калмурзаева С.С. была образована рабочая группа в целях подготовки проекта Закона РК «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Казахстан (омбудсмене)». В рабочую группу вошли видные представители Администрации Президента РК, Парламента РК и других учреждений. Рабочая группа проделала большой объем работы и подготовила законопроект. Этот процесс проходил в тесном сотрудничестве с Программой Развития ООН, Управлением Верховного Комиссара ООН по правам человека, другими международными организациями и экспертами. 

Впоследствии, законопроект подвергся анализу в министерствах и ведомствах РК и скрупулезному рассмотрению его отдельных положений. Конечно же, законопроект о совершенно новом учреждении вызывал массу вопросов. И хотя высшие должностные лица государства призвали к созданию нового учреждения, но оставалось много нерешенных практических вопросов. 

Например, вопрос о статусе Омбудсмена и его полномочиях. В разных странах Омбудсмен имеет разный статус и полномочия — например, в скандинавских странах Омбудсмен является одним из высших должностных лиц государства и имеет широчайший спектр полномочий вплоть до возбуждения уголовного преследования. Но в Швеции, Финляндии — Омбудсмен существует достаточно долго и имеет исторические корни и традиции, которые стали частью правовой культуры и государственной системы. В Казахстане об этом говорить пока не приходится. Соответственно в обсуждениях предлагалось уподобить казахстанскую модель Омбудсмена тем странам, где Омбудсмен осуществляет сугубо рекомендательные функции.

Классическая модель Омбудсмена, наиболее распространенная в мире — это учреждение, наделенное правом проводить проверки по фактам нарушений прав человека и затем выносить официальные рекомендации по устранению последних. Но какими властными полномочиями закрепить право Омбудсмена следить за должным выполнением своих рекомендаций? Это открытый вопрос и поныне — и не только в Казахстане. 

Во многих странах существует определенное неприятие и сопротивление рекомендациям Омбудсменов. В таких условиях трудно добиваться конкретных результатов, если только Омбудсмен не наделен соответствующими властными полномочиями. Но государственные органы, и прежде всего правоохранительные органы, обычно выступают против того, чтобы Омбудсмен был наделен властными полномочиями. Делается ссылка на то, что суд является основной инстанцией по решению дел о нарушениях прав человека, что прокуратура является надзорной инстанцией, осуществляющей надзор за законностью и пресекающей нарушения прав человека, и Омбудсмену в этой системе места не находится. Подобные аргументы имели место и в Казахстане, и в определенной степени замедляли прогресс на пути создания нового учреждения.

По этой причине, в 2001-2002 годах подготовленный Рабочей группой законопроект претерпевал изменения и подвергался сомнению в разных инстанциях. Делались замечания по поводу компетенции Омбудсмена, его статуса и полномочий, организационно правового обеспечения его работы и много других замечаний. 

Разработчики законопроекта добились на этом этапе определенных успехов и отстояли важнейшие положения о полномочиях и статусе Омбудсмена. В 2002 году вопрос о введении нового института актуализировался, и благодаря усилиям разработчиков законопроекта и их тесному сотрудничеству с международными организациями, вошел в повестку дня важнейших вопросов, стоящих перед государством. 

Ведь учреждение Омбудсмена — это в определенной степени и лицо государства — показатель степени его цивилизованности, индикатор того, как государство относится к проблеме защиты прав своих граждан. На протяжении 2002 года Министр иностранных дел РК — Государственный Секретарь РК Токаев К. несколько раз подчеркивал важность данного вопроса. В частности, в Женеве в ходе 58-ой сессии Комиссии ООН по правам человека, Токаев К.К. объявил о намерении создать данное учреждение в Казахстане.

В 2000-2002 годах развивалось сотрудничество государственных органов с Программой Развития ООН и постоянная работа с привлечением экспертной поддержки и консультационных услуг для создания нового учреждения. 
В августе 2002 года Президент Республики Казахстан Нурсултан Назарбаев произнес речь по случаю 7-ой годовщины Конституции РК. В своей речи он отметил существование учреждений Омбудсмена в демократических странах и подчеркнул ближайшее создание такого учреждения в Казахстане.

Принимая во внимание факт того, что по Конституции Республики Казахстан Указы Президента РК являются неотъемлемой и одной из важнейших частей национального законодательства, 19 сентября 2002 года было создано учреждение Национального Уполномоченного по правам человека.  
 
Деятельность института Омбудсмена в Казахстане

Институт призван защищать права человека от посягательств государственных должностных лиц, обеспечивать развитие законодательства и правоприменительной практики, разрабатывать и внедрять просветительские программы. 
Вся деятельность Омбудсмена строится в соответствии с международными обязательствами Республики Казахстан по ратифицированным конвенциям ООН и со ссылкой на мировую практику работы подобных учреждений. Омбудсмен также тесно сотрудничает с неправительственными организациями, средствами массовой информации и международными организациями. Принципами работы Омбудсмена являются гласность, объективность и беспристрастность.

Данные принципы работы Омбудсмена органично закреплены в законодательстве Республики Казахстан — учреждение Омбудсмена соответствует Парижским Принципам о статусе национальных учреждений.

В соответствии с законодательством, Омбудсмен избирается Сенатом Парламента по представлению Президента Республики Казахстан. Данная процедура отображает высокий общественно-политический статус Омбудсмена в Республике Казахстан и обеспечивает участие и Президента РК, и Парламента РК в процедуре обсуждения и назначения Омбудсмена. Срок действия полномочий Омбудсмена зафиксирован в законодательстве и составляет пять лет, что рассматривается как одна из гарантий его независимости.

Полномочия Омбудсмена могут быть досрочно прекращены только Сенатом Парламента по представлению Президента РК и только в случаях, зафиксированных в законодательстве. Например, в случаях проблем со здоровьем, влекущих неспособность исполнять должностные обязанности, потери гражданства РК, вступления в силу обвинительного приговора и некоторых других особо веских причин. 

Список условий для досрочного прекращения полномочий, зафиксированный в законодательстве, является исчерпывающим. Каких-либо других причин для досрочного прекращения полномочий не существует, что является залогом несменяемости Омбудсмена и твердой гарантией его независимости.

В то же время, законодательство прямо устанавливает, что Омбудсмен независим и что всякое вмешательство в его деятельность запрещено. Омбудсмен неподотчетен кому бы то ни было, что также является гарантией независимости. Омбудсмен осуществляет свою деятельность с помощью Национального центра по правам человека, который является рабочим органом Омбудсмена. 

Омбудсмен назначает руководителя Центра и сотрудников и составляет Положение о Центре. Данный факт свидетельствует о широком характере административных полномочий Омбудсмена и подтверждает его высокий общественно-политический статус. Финансирование деятельности Омбудсмена осуществляется, согласно законодательству, из республиканского бюджета, что также является гарантией его независимости.

Следует особо подчеркнуть факт того, что Омбудсмен неподотчетен кому бы то ни было и всякое вмешательство в его деятельность запрещено. Данная правовая норма находится в прямом соответствии с Парижскими принципами и международной практикой и является твердой гарантией независимости нового учреждения в Казахстане.

Омбудсмен наделяется широкими полномочиями по защите и поощрению прав и свобод человека. Речь идет не только о правах и свободах граждан РК, но также и о правах и свободах иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся под юрисдикцией Республики Казахстан. 

В рамках своей деятельности, Омбудсмен вправе:
— принимать меры по должному расследованию нарушений прав человека, например, встречаться в срочном порядке с государственными должностными лицами всех уровней, затребовать и получить всю необходимую информацию, свободно вступать в помещения любого государственного учреждения, в том числе военные части и места задержания.
— направить свои рекомендации государственным должностным лицам для восстановления нарушенных прав. Государственные должностные лица обязаны ответить в течение месяца относительно принятых мер.
— опубликовать в официальном порядке в средствах массовой информации свои заключения.
— в случаях, когда Омбудсмен сочтет необходимым, обращаться напрямую к Президенту РК, Парламенту РК и Правительству РК.
— содействовать в развитии законодательной базы в Республике Казахстан и обеспечении ее соответствия международным стандартам.
— содействовать в развитии международного сотрудничества.
— поощрять и развивать поощрение в области прав человека путем разработки образовательных программ, информационных мероприятий и других форм деятельности.

Таким образом, Омбудсмен вправе свободно рассматривать любой вопрос в пределах своей компетенции, затребовать и получать любую необходимую информацию, апеллировать к общественному мнению. В рамках своей деятельности, Омбудсмен также имеет право создавать экспертные советы и привлекать к работе специалистов, экспертов, а также организации (международные организации, неправительственные организации и другие).

Все вышеперечисленные полномочия и способы деятельности Омбудсмена установлены законодательным путем и являются гарантией его действенной работы и объективной оценки любого случая или ситуации, связанной прямо или косвенно с нарушениями прав и свобод человека.

Широкий характер полномочий Омбудсмена, его независимость и неподотчетность, высокий общественно-политический статус, а также организационно-правовое и финансовое обеспечение его деятельности, закрепленные законодательным путем, являются залогом реального влияния Омбудсмена на улучшение ситуации по защите прав и свобод человека, а также развития международного сотрудничества в данной области. 

Международное сотрудничество

Формой сотрудничества Уполномоченного по правам человека с международными организациями является работа в рамках совместных проектов и посредством заключения меморандумов. В настоящее время реализуются следующие проекты:

1. «Поддержка Уполномоченного по правам человека (Омбудсмена) в Республике Казахстан» (финансируется Министерством иностранных дел Дании, реализуется в партнерстве с Центром ОБСЕ в г. Астане и Датским институтом по правам человека). Реализация проекта началась 17 февраля 2010 года и рассчитана на 16 месяцев.

Проект предусматривает оказание содействия дальнейшему совершенствованию правозащитной деятельности в Казахстане на основе имеющегося положительного международного опыта. В рамках его реализации в частности предусмотрено проведение семинаров и тренингов для представителей государственных органов, неправительственных организаций и СМИ с привлечением международных экспертов, а также ознакомление сотрудников учреждения Уполномоченного с деятельностью офисов омбудсменов ряда европейских стран.

2. Информация о сотрудничестве между Уполномоченным по правам человека и Детским фондом ООН (ЮНИСЕФ). 2 марта 2010 года Уполномоченный по правам человека Аскар Шакиров и Представитель Детского фонда ООН (ЮНИСЕФ) в Казахстане Ханаа Сингер подписали Меморандум о сотрудничестве в сфере защиты и поощрения прав детей в Казахстане.

Меморандум направлен на укрепление потенциала учреждения Уполномоченного по правам человека в области мониторинга прав ребенка и укрепление национальной системы предотвращения и реагирования на акты насилия против детей. Меморандум заключен сроком на два года.

22 июня 2011 года между Уполномоченным по правам человека в РК Аскаром Шакировым, Представителем ЮНИСЕФ в Казахстане Ханаа Сингер и Региональным директором Представительства Международной тюремной реформы в Центральной Азии Сауле Мектепбаевой подписан меморандум о сотрудничестве, направленный на укрепление потенциала Национального центра по правам человека в области мониторинга прав ребенка, как части Национального превентивного механизма. Срок действия меморандума 2011-2012 годы. 

В рамках данного сотрудничества были проведены обучающие тренинги для неправительственных организаций из всех регионов Казахстана и подготовлено «Сборник материалов по мониторингу детских учреждений в Казахстане» (пособие размещено в разделе «Публикации»). 

30 января 2012 года между Уполномоченным по правам человека в РК Аскаром Шакировым, Послом Королевства Норвегии Даг Малмер Халворсеном и заместителем Представителя ЮНИСЕФ в Казахстане Радославом Жехаком подписано совместное заявление о намерениях. Целью Совместного заявления о намерениях является продвижение совместной работы трех Партнеров по реализации мероприятий в рамках проекта «Укрепление системы защиты детства Омбудсменом в Казахстане». Заявление о намерениях подписано сроком на 2 года. 

В феврале 2012 года между Национальным центром по правам человека и Детским фондом ООН в Казахстане был подписан Двухлетний скользящий план по охране детства на 2012-2013 «Защита детства, ориентированная на семью, и Юстиция для детей в Казахстане». Период Плана — 1 января 2012 года по 31 декабря 2013 года. 

Инситут Омбудсмена в Казахстане и защита детей 

В рамках сотрудничества с международными организациями проведены три исследования по изучению вопросов насилия в отношении детей. 

Первое совместное исследование, проведенное в 2011 году, было посвящено вопросам насилия в отношении детей в государственных интернатных учреждениях в Казахстане. Исследование охватило различные виды интернатных учреждений для детей: дома ребенка для детей младше 3 лет, детские дома и интернаты, специальные организации образования для детей с девиантным поведением, дом юношества, приют, а также учреждения для детей с инвалидностью: детские психоневрологические медико-социальные учреждения и специальные коррекционные организации образования для детей с ограниченными возможностями. 

В результате было выявлено существование насилия в отношении детей практически во всех детских учреждениях и наличие серьезных изъянов в методах организации работы и воспитания детей в учреждениях. Исследование показало, что дети подвергаются либо становятся свидетелями различных форм насилия: физического, психологического, грубых словесных оскорблений как со стороны персонала, так и со стороны других детей. 

К примеру, в детских домах и учреждениях для детей с девиантным поведением свидетелями насилия среди детей стали более половины воспитанников (50,4%); свидетелями применения насилия со стороны персонала стали более 35% и 41% детей соответственно. 

Также, 80,4% персонала в специализированных коррекционных организациях образования для детей с ограниченными возможностями и 69,4% в психоневрологических медико-социальных учреждениях для детей сообщили, что видели насилие среди детей в учреждении, и более половины сотрудников стали свидетелями применения насилия в отношении детей сотрудниками в данных учреждениях. 

В домах ребенка более 40% персонала стали свидетелями насилия среди детей, в то время как 22% сотрудников сообщили, что стали свидетелями проявления насилия в отношении детей со стороны других сотрудников.

В 2011-2012 годах было проведено второе совместное исследование, касающееся уязвимости детей к рискованному поведению, сексуальной эксплуатации и торговле людьми. 

Исследование проводилось в семи городах Казахстана, включая Астану, Алматы, Атырау, Караганду, Кокшетау, Шымкент и Усть-Каменогорск. В рамках исследования были проведены глубинные интервью с социально-уязвимыми детьми в возрасте 9-17 лет (259 человек), девушками, подвергшимся сексуально эксплуатации, и секс-работниками 11-23 лет (106 человек), и жертвами торговли людьми всех возрастов (103 человека). 60,5 % опрошенных составили лица женского пола. 

Для проведения исследования были выбраны следующие учреждения: приюты для жертв торговли людьми при НПО, центры адаптации несовершеннолетних, специальные организации образования для детей с девиантным поведением, центры дерматологии и профилактики болезней, передающихся половым путем, а также НПО, работающими с уличными детьми и жертвами торговли людьми. 

Как показывают результаты исследования, большинство жертв попали в трудовое рабство, будучи обманутыми своими работодателями, являвшимися торговцами людьми. Помимо этого, дети и молодежь попадали в трудовое рабство путем обмана незнакомым лицом или были проданы своими родителями в рабство из-за долгов. В рамках исследования были выявлены маршруты попадания в торговлю людьми. В основном, в торговлю людьми в городах исследования попадали из близлежащих городов и соседних стран (Китай, Кыргызстан, Россия, Узбекистан, Украина). 

Помимо этого, были определены следующие рискованные формы поведения, в которые вовлекаются социально-уязвимые дети, жертвы торговли людьми и секс-работницы: употребление алкоголя (54%), наркотиков (10,8%), незащищенный половой контакт (36%), самоповреждение и суицидальное поведение (27%). 

Респонденты также сообщили о случаях обращения в полицию. 40% обратившихся в органы правопорядка не были удовлетворены тем, как полиция отреагировала на их обращения. Было выявлено, что 31% из общего числа опрошенных имели психологические проблемы, 38% из них получили помощь в соответствующих службах. 

В 2012 году было проведено третье исследование с целью изучения насилия в отношении детей в общеобразовательных школах. Исследованием было охвачено порядка 40 городских и сельских школ в 4 регионах Казахстана. 

Выводы, полученные в данном исследовании, показывают, что насилие в школе остается серьезной проблемой. Из 4 207 опрошенных детей, 64% стали свидетелями и 45% стали жертвами следующих форм насилия среди детей: психологическое и физическое насилие, высказывания и притеснения сексуального характера, вымогательство, кибербуллинг, запугивание со стороны сверстников, дискриминация, телесное наказание. 24% учащихся сообщили о случаях насилия и дискриминации со стороны учителей. 

В настоящее время по результатам и рекомендациям данного исследования в одной из областей страны пилотируется модельная программа по профилактике насилия в школах. 

Все три исследования показали, что последствия насилия и небрежного обращения с детьми как со стороны других детей, так и взрослых, могут варьироваться от незначительных травм до актов членовредительства и попыток суицида (особенно в подростковый период). Подталкивает их на такое поведение и различные чувства: грусть, тревога, эмоциональное потрясение. 

Также особую озабоченность вызывает тот факт, что более 40% сотрудников интернатных учреждений для детей 20% учителей, несмотря на законодательный запрет, поддерживают применение телесного наказания в отношении детей. 
Согласно Конвенции ООН о правах ребенка, государства-участники должны предпринимать необходимые меры по защите детей от всех форм насилия. 

Поэтому по итогам каждого исследования были разработаны рекомендации, направленные законодательный запрет всех форм насилия в отношении детей в интернатных учреждениях, школах и других детских учреждениях, предотвращение и реагирование на насилие, профилактику торговли детьми в целях трудовой и сексуальной эксплуатации, своевременную защиту жертв, усиление наказания за вовлечение несовершеннолетних в сексуальную эксплуатацию и торговлю детьми, обязательное информирование о случаях насилия в отношении детей, их побегов и актов членовредительства и суицида, осведомительную и коммуникационную работу не только для сотрудников учреждений, но и среди сообщества для того, чтобы в целом менять отношение общества к применению насилия. 

Результаты и рекомендации исследования были представлены депутатам Парламента, государственным органам, международным и неправительственным организациям, СМИ для использования в работе и принятия соответствующих мер по усилению системы защиты детства в Казахстане.