Давайте разберемся: стадии создания НПА и планы их подготовки 20 Июня 2018 в 14:38 10484
Всякое государство связано с правом: без издания законов и свода правил оно не может управлять поведением граждан и деятельностью организаций. Без законов невозможно поддерживать порядок среди людей, населяющих одну территорию, наладить стабильность в случае внутренних распрей и защищать свои земли от посягательства врагов. 
Государство контролирует выполнение законодательства и применяет принуждение к тем, кто его нарушает. Нормативные правовые акты также закрепляют устройство государства и определяют полномочия его органов.

К качеству нормативных правовых актов предъявляются повышенные требования: они не допускают разночтений, а потому обычно написаны довольно сухим языком. Простым гражданам без юридического образования бывает сложно понять смысл законопроектов и то, как их принятие или изменение могут повлиять на нашу повседневную жизнь. 

Давайте попробуем разобраться, чем же нормативные правовые акты отличаются от других юридических документов?

В предыдущих статьях мы уже подробно рассматривали различные тонкости законотворческого процесса, историю создания и развития права во всем мире и в Казахстане. 

Между рождением замысла закона и превращением его в обязательное для всех граждан правило есть еще один этап — и это научная экспертиза. Законотворчество традиционно рассматривают правовая и политическая науки. При этом в центре внимания исследователей находится не только конечный продукт — законодательная новинка, но и сам процесс разработки, согласования и обсуждения законопроектов. 

Эспертиза — исследования, которые проводят привлеченные специалисты или экспертный комитет. После завершения экспертизы даются выводы и рекомендации. В зависимости от целей и задач, экспертизы бывают антикоррупционнымиправовымилингвистическимиэкологическимифинансовыми и т.д.

Научная экспертиза перед принятием законопроекта может занимать до 15 дней — в Казахстане она носит рекомендательный характер и определяется гражданско-правовым договором, заключенным между организатором экспертизы и экспертами из научной организации. 

Всесторонний анализ и прогнозирование того, как принятие закона отразится на жизни общества, позволяет избежать многих ошибок и дальнейших проблем с применением изданных законов. 

Несмотря на то, что для проведения экспертизы привлекаются научные сообщества и специалисты с юридических и лингвистических кафедр, в Казахстане возможна «добровольная» или «неофициальная» экспертиза. Ее механизм зависит исключительно от эксперта: он самостоятельно определяет сроки, методы исследования, ставит вопросы, на которые должен ответить. Но если обязательная научная экспертиза имеет значение для разработчика проекта, то мнения добровольных экспертов не всегда учитываются. Но все же получается, что в Казахстане любой гражданин имеет
право высказать свои предложения по разрабатываемым законопроектам.

Ранее мы рассказывали зачем нужна нужна научная экспертиза и как она проходит. Осталось суммировать полученный опыт и рассказать подробнее о стадиях, через которые проходит законопроект перед тем, как будет принят. В этом материале мы расскажем подробнее, через какие стадии проходит законопроект или любой нормативный правовой акт от самого начала — задумки его создания — до его опубликования и применения. 

Стадии законодательных процессов в самом общем виде — это совокупность процессуальных действий, способствующих достижению определенного правового результата. Стадии осуществляются в установленной процессуальными нормами последовательности, сменяя друг друга и обеспечивая условия для постепенного поэтапного развития нормативного акта. 

Традиционно первой стадией является законодательная инициатива, и ею приводится в действие механизм законотворческой деятельности парламента. 

Выступающий организатором или «вдохновителем» законодательной инициативы — то есть ее субъект — должен предоставить проект НПА в строгом соответствии с установленными правилами.  

Стадии принятия законопроекта последовательно сменяют друг друга, на каждой стадии ставятся свои специфические задачи. Законопроекты различаются по объему, структуре, сложности их реализации и задачам, которые должно решить принятие конкретного законопроекта. 

Например, крупный нормативный правовой акт — кодекс — будет отличаться от закона о внесении поправок в действующее законодательство, который будет состоять из одной-двух дополнительных статей. 

В самом общем виде разделить стадии, через которые проходит нормативный правовой акт, можно на предварительные — доофициальные, — и официальные, связанные с бюрократическими нормами, вступлением НПА после опубликования в законную силу. 

Как и с написанием творческих текстов и статей, в случае с текстами юридических документов — все начинается с задумки. Но, в отличие от иного художественного текста, нормативные легальные документы проходят через несколько правок «черновика». 

Подготовительный этап схематично дробится на следующие стадии:

предварительные работы: инициативу внесения изменений в законодательство; включение соответствующих изменений в план подготовительных работ соответствующих субъектов правотворчества; выявление общественной потребности в правовой регламентации соответствующей сферы общественных отношений; принятие решения о подготовке проекта;
подготовка первоначального текста проекта;
— предварительное обсуждение проекта;
— доработка проекта акта и внесение его на рассмотрение правотворческого органа.

Этап непосредственного создания НПА делится на:

— официальное рассмотрение и принятие проекта акта соответствующим органом с соблюдением необходимых процедур;
— утверждение (подписание) акта;
— опубликование акта и доведение его до адресата.

Рассмотрим стадии подготовительного этапа формирования права.

Как мы писали выше, предварительные работы начинаются с появления соответствующей инициативы об изменении законодательства. Как правило, эта инициатива возникаете целью решения новых вопросов и проблем, возникших на практике и требующих правового регулирования, или для устранения имеющихся в законодательстве недочетов, устаревших предписаний и противоречий. Также новый законопроект может собрать в кодекс и суммировать все прошлые нормативные акты по тому или иному вопросу, если в юридических документах возникла небольшая неразбериха. 

Инициатива внесения изменений в законодательство должна быть соответствующим образом оформлена и включена в план правоподготовительных работ.

На современном этапе правовое регулирование института законодательной инициативы в Республике Казахстан осуществляется несколькими важнейшими правовыми актами. Это, в первую очередь, Конституция, Регламент Парламента, Регламент Сената Парламента, а также Регламент Мажилиса Парламента. Согласно названным актам, в этом институте выделяются следующие принципы:

1. Равенства всех субъектов законодательной инициативы. Это означает, что они все имеют право внести законопроект по любому вопросу правотворческой деятельности. Равенство субъектов выражается и в том, что законопроекты должны рассматриваться в порядке очередности, независимо от занимаемого субъектами положения, их должности, возраста.
2. Отсутствия препятствий для реализации законодательной инициативы. Субъект права законодательной инициативы может реализовать свое право в любой момент, не согласовывая ни с кем свое желание. Планирование законодательной деятельности парламента не должно этому препятствовать.
3. Личного осуществления права. Право законодательной инициативы может и должно быть реализовано только самим субъектом, обладающим им.
4. Обязательности рассмотрения. Внесенный субъектом права законодательной инициативы законопроект принимается и рассматривается палатой (Сенатом или Мажилисом) Парламента Республики Казахстан. Парламент не связывает свое решение с волей субъекта законодательной инициативы.

Среди факторов, оказывающих решающее воздействие на процесс подготовки и формирования права (правообразующие факторы), следует выделить материальные (экономические), политические, социальные, экологические и иные факторы.

Каждый нормативный правовой акт должен в максимальной степени отражать и учитывать наряду с материальными условиями жизни всего общества, уровнем развития экономики и уровнем жизни людей соотношение различных социальных и политических сил, степень политической активности политических партий и движений, состояние отношений между нациями и народностями, взаимоотношений с другими странами и народами.

Например, если недостаточно финансов для создания крупных правовых реформ, законопроект может застрять в стадии создания или не будет толком применен. Также важно учитывать мнение граждан по текущим вопросам и царящие в социуме настроения, чтобы новые законы не только максимально отражали интересы людей и не нарушали их права, но и не вызывали протестов со стороны тех, на ком эти нормы будут применяться. 

Министерство юстиции, Парламент и другие, отвечающие за законотворчество в нашей стране, государственные органы, составляют план подготовки нормативных правовых актов, чтобы учесть все факторы, от которых зависит вступление того или иного НПА в силу и учесть текущие потребности общества, которые и должны удовлетворять законы. 

Планы подготовки нормативных правовых актов составляются и утверждаются государственными органами, компетентными принимать соответствующие акты, если иное не предусмотрено законодательством «О нормативных правовых актах» и другими НПА. 

Планы подготовки проектов нормативных правовых актов подразделяются на текущие, составляемые на один год, и перспективные, составляемые на более длительные сроки. В перспективных планах предусматривается разработка наиболее важных нормативных правовых актов, а также нормативных правовых актов, подготовка которых планируется на срок более одного года.

В планах подготовки указываются:
1) наименование нормативного правового акта, отражающее его
уровень, форму и предмет регулирования;
2) сроки подготовки;
3) государственные органы и организации, ответственные за
разработку проекта.

Перспективные планы предусматривают подготовку именно проектов законов. С социальной значимостью общественных отношений, тесно связана также продолжительность подготовки проекта. Большую продолжительность времени обычно занимают проекты законов, которые предназначены для упорядочения и защиты общественных отношений, сложившихся относительно недавно.

В целом, в перспективные планы включаются проекты новых законов или законов, вносящих изменения и дополнения в действующие законодательные акты, которые требуют больших интеллектуальных затрат, времени и ресурсного обеспечения.

Проекты законов, предполагающие поправки в законодательные акты корректирующего и уточняющего характера, относятся к текущим планам.

Согласно Конституции РК, президент, в том числе по предложению Правительства, имеет право определить приоритетность его рассмотрения, а также объявить рассмотрение проекта закона срочным.

Развитию демократических начал в нормотворческой деятельности призвано способствовать внесение предложений со стороны государственных и иных органов, должностных лиц, которое одновременно выполняет координационную функцию в механизме их взаимодействия.

Например, значительная роль в этом вопросе отводится Уполномоченному по правам человека, Комиссии по правам человека при Президенте Республики Казахстан. Находясь в постоянном контакте с органами государственной власти, правозащитными организациями, средствами массовой информации, анализируя поступающие обращения, действующее законодательство и международные соглашения, они обеспечивают развитие нормотворчества через непосредственное участие в подготовке проектов, а также внесение актов рекомендательного характера

По закону «О нормативных правовых актах», инициативы, исходящие от государственных органов, организаций и граждан, могут содержать либо предложение о необходимости разработки нормативного правового акта, либо сопровождаться внесением его проекта. Уполномоченные органы вправе принять их в качестве основы для разрабатываемых ими проектов нормативных правовых актов или признать их дальнейшую разработку и принятие проектов нецелесообразными. Если предложение принято и включено в план, инициаторы, с учетом наличия у них необходимых знаний, могут непосредственно привлекаться к работе над проектом

Перед опубликованием, законопроекты также проходят через научную экспертизу: лингвистическую, антикоррупционную, юридическую, экологическую и другие. Разрабатываются они в соответствии с рекомендациями и нормами, в том числе с применением данных по коррупциогенности НПА – то есть их стараются создавать так, чтобы не возникало правовых системных предпосылок коррупции. 
Также всесторонний анализ и прогнозирование того, как принятие закона отразится на жизни общества, позволяет избежать многих ошибок и дальнейших проблем с применением изданных законов. 

А также ни один нормативный правовой акт, затрагивающий права или обязанности человека и гражданина, нельзя применять, если он не опубликован официально для всеобщего сведения.

Выводы: законодательный процесс составляют следующие стадии:
— законодательная инициатива (внесение проекта закона);
— обсуждение законопроекта;
— принятие закона;
— опубликование закона.