Давайте разберемся: стадии создания НПА и планы их подготовки 20 Июня 2018 в 14:38 8541
Всякое государство связано с правом: без издания законов и свода правил оно не может управлять поведением граждан и деятельностью организаций. Без законов невозможно поддерживать порядок среди людей, населяющих одну территорию, наладить стабильность в случае внутренних распрей и защищать свои земли от посягательства врагов. 
Государство контролирует выполнение законодательства и применяет принуждение к тем, кто его нарушает. Нормативные правовые акты также закрепляют устройство государства и определяют полномочия его органов.

К качеству нормативных правовых актов предъявляются повышенные требования: они не допускают разночтений, а потому обычно написаны довольно сухим языком. Простым гражданам без юридического образования бывает сложно понять смысл законопроектов и то, как их принятие или изменение могут повлиять на нашу повседневную жизнь. 

Давайте попробуем разобраться, чем же нормативные правовые акты отличаются от других юридических документов?

В предыдущих статьях мы уже подробно рассматривали различные тонкости законотворческого процесса, историю создания и развития права во всем мире и в Казахстане. Осталось суммировать полученный опыт и рассказать подробнее о стадиях, через которые проходит законопроект перед тем, как будет принят. В этой мы расскажем подробнее, через какие стадии проходит законопроект или любой нормативный правовой акт от самого начала — задумки его создания — до его опубликования и применения. 

Стадии законодательных процессов в самом общем виде — это совокупность процессуальных действий, способствующих достижению определенного правового результата. Стадии осуществляются в установленной процессуальными нормами последовательности, сменяя друг друга и обеспечивая условия для постепенного поэтапного развития нормативного акта. 

Традиционно первой стадией является законодательная инициатива, и ею приводится в действие механизм законотворческой деятельности парламента. 

Выступающий организатором или «вдохновителем» законодательной инициативы — то есть ее субъект — должен предоставить проект НПА в строгом соответствии с установленными правилами.  

Стадии принятия законопроекта последовательно сменяют друг друга, на каждой стадии ставятся свои специфические задачи. Законопроекты различаются по объему, структуре, сложности их реализации и задачам, которые должно решить принятие конкретного законопроекта. 

Например, крупный нормативный правовой акт — кодекс — будет отличаться от закона о внесении поправок в действующее законодательство, который будет состоять из одной-двух дополнительных статей. 

В самом общем виде разделить стадии, через которые проходит нормативный правовой акт, можно на предварительные — доофициальные, — и официальные, связанные с бюрократическими нормами, вступлением НПА после опубликования в законную силу. 

Как и с написанием творческих текстов и статей, в случае с текстами юридических документов — все начинается с задумки. Но, в отличие от иного художественного текста, нормативные легальные документы проходят через несколько правок «черновика». 

Подготовительный этап схематично дробится на следующие стадии:

предварительные работы: инициативу внесения изменений в законодательство; включение соответствующих изменений в план подготовительных работ соответствующих субъектов правотворчества; выявление общественной потребности в правовой регламентации соответствующей сферы общественных отношений; принятие решения о подготовке проекта;
подготовка первоначального текста проекта;
— предварительное обсуждение проекта;
— доработка проекта акта и внесение его на рассмотрение правотворческого органа.

Этап непосредственного создания НПА делится на:

— официальное рассмотрение и принятие проекта акта соответствующим органом с соблюдением необходимых процедур;
— утверждение (подписание) акта;
— опубликование акта и доведение его до адресата.

Рассмотрим стадии подготовительного этапа формирования права.

Как мы писали выше, предварительные работы начинаются с появления соответствующей инициативы об изменении законодательства. Как правило, эта инициатива возникаете целью решения новых вопросов и проблем, возникших на практике и требующих правового регулирования, или для устранения имеющихся в законодательстве недочетов, устаревших предписаний и противоречий. Также новый законопроект может собрать в кодекс и суммировать все прошлые нормативные акты по тому или иному вопросу, если в юридических документах возникла небольшая неразбериха. 

Инициатива внесения изменений в законодательство должна быть соответствующим образом оформлена и включена в план правоподготовительных работ.

На современном этапе правовое регулирование института законодательной инициативы в Республике Казахстан осуществляется несколькими важнейшими правовыми актами. Это, в первую очередь, Конституция, Регламент Парламента, Регламент Сената Парламента, а также Регламент Мажилиса Парламента. Согласно названным актам, в этом институте выделяются следующие принципы:

1. Равенства всех субъектов законодательной инициативы. Это означает, что они все имеют право внести законопроект по любому вопросу правотворческой деятельности. Равенство субъектов выражается и в том, что законопроекты должны рассматриваться в порядке очередности, независимо от занимаемого субъектами положения, их должности, возраста.
2. Отсутствия препятствий для реализации законодательной инициативы. Субъект права законодательной инициативы может реализовать свое право в любой момент, не согласовывая ни с кем свое желание. Планирование законодательной деятельности парламента не должно этому препятствовать.
3. Личного осуществления права. Право законодательной инициативы может и должно быть реализовано только самим субъектом, обладающим им.
4. Обязательности рассмотрения. Внесенный субъектом права законодательной инициативы законопроект принимается и рассматривается палатой (Сенатом или Мажилисом) Парламента Республики Казахстан. Парламент не связывает свое решение с волей субъекта законодательной инициативы.

Среди факторов, оказывающих решающее воздействие на процесс подготовки и формирования права (правообразующие факторы), следует выделить материальные (экономические), политические, социальные, экологические и иные факторы.

Каждый нормативный правовой акт должен в максимальной степени отражать и учитывать наряду с материальными условиями жизни всего общества, уровнем развития экономики и уровнем жизни людей соотношение различных социальных и политических сил, степень политической активности политических партий и движений, состояние отношений между нациями и народностями, взаимоотношений с другими странами и народами.

Например, если недостаточно финансов для создания крупных правовых реформ, законопроект может застрять в стадии создания или не будет толком применен. Также важно учитывать мнение граждан по текущим вопросам и царящие в социуме настроения, чтобы новые законы не только максимально отражали интересы людей и не нарушали их права, но и не вызывали протестов со стороны тех, на ком эти нормы будут применяться. 

Министерство юстиции, Парламент и другие, отвечающие за законотворчество в нашей стране, государственные органы, составляют план подготовки нормативных правовых актов, чтобы учесть все факторы, от которых зависит вступление того или иного НПА в силу и учесть текущие потребности общества, которые и должны удовлетворять законы. 

Планы подготовки нормативных правовых актов составляются и утверждаются государственными органами, компетентными принимать соответствующие акты, если иное не предусмотрено законодательством «О нормативных правовых актах» и другими НПА. 

Планы подготовки проектов нормативных правовых актов подразделяются на текущие, составляемые на один год, и перспективные, составляемые на более длительные сроки. В перспективных планах предусматривается разработка наиболее важных нормативных правовых актов, а также нормативных правовых актов, подготовка которых планируется на срок более одного года.

В планах подготовки указываются:
1) наименование нормативного правового акта, отражающее его
уровень, форму и предмет регулирования;
2) сроки подготовки;
3) государственные органы и организации, ответственные за
разработку проекта.

Перспективные планы предусматривают подготовку именно проектов законов. С социальной значимостью общественных отношений, тесно связана также продолжительность подготовки проекта. Большую продолжительность времени обычно занимают проекты законов, которые предназначены для упорядочения и защиты общественных отношений, сложившихся относительно недавно.

В целом, в перспективные планы включаются проекты новых законов или законов, вносящих изменения и дополнения в действующие законодательные акты, которые требуют больших интеллектуальных затрат, времени и ресурсного обеспечения.

Проекты законов, предполагающие поправки в законодательные акты корректирующего и уточняющего характера, относятся к текущим планам.

Согласно Конституции РК, президент, в том числе по предложению Правительства, имеет право определить приоритетность его рассмотрения, а также объявить рассмотрение проекта закона срочным.

Развитию демократических начал в нормотворческой деятельности призвано способствовать внесение предложений со стороны государственных и иных органов, должностных лиц, которое одновременно выполняет координационную функцию в механизме их взаимодействия.

Например, значительная роль в этом вопросе отводится Уполномоченному по правам человека, Комиссии по правам человека при Президенте Республики Казахстан. Находясь в постоянном контакте с органами государственной власти, правозащитными организациями, средствами массовой информации, анализируя поступающие обращения, действующее законодательство и международные соглашения, они обеспечивают развитие нормотворчества через непосредственное участие в подготовке проектов, а также внесение актов рекомендательного характера

По закону «О нормативных правовых актах», инициативы, исходящие от государственных органов, организаций и граждан, могут содержать либо предложение о необходимости разработки нормативного правового акта, либо сопровождаться внесением его проекта. Уполномоченные органы вправе принять их в качестве основы для разрабатываемых ими проектов нормативных правовых актов или признать их дальнейшую разработку и принятие проектов нецелесообразными. Если предложение принято и включено в план, инициаторы, с учетом наличия у них необходимых знаний, могут непосредственно привлекаться к работе над проектом

Перед опубликованием, законопроекты также проходят через научную экспертизу: лингвистическую, антикоррупционную, юридическую, экологическую и другие. Разрабатываются они в соответствии с рекомендациями и нормами, в том числе с применением данных по коррупциогенности НПА – то есть их стараются создавать так, чтобы не возникало правовых системных предпосылок коррупции. 
Также всесторонний анализ и прогнозирование того, как принятие закона отразится на жизни общества, позволяет избежать многих ошибок и дальнейших проблем с применением изданных законов. 

А также ни один нормативный правовой акт, затрагивающий права или обязанности человека и гражданина, нельзя применять, если он не опубликован официально для всеобщего сведения.

Выводы: законодательный процесс составляют следующие стадии:
— законодательная инициатива (внесение проекта закона);
— обсуждение законопроекта;
— принятие закона;
— опубликование закона.